近日，國(guó)家發展改革委、商(shāng)務(wù)部發布的《外商(shāng)投資準入特别管理(lǐ)措施(負面清單)(2019年版)》取消了石油天然氣勘探開發限于合資、合作(zuò)限制，并将于7月30日施行。這意味着，石油天然氣上遊勘探開發将向外資和民(mín)企敞開大門。
早在今年3月份，國(guó)家發展改革委提請全國(guó)人大審議的《關于2018年國(guó)民(mín)經濟和社會發展計劃執行情況與2019年國(guó)民(mín)經濟和社會發展計劃草(cǎo)案的報告》顯示，今年拟放開油氣勘探開采準入限制，積極吸引社會資本加大油氣勘探開采力度。
種種信号表明，石油天然氣行業上遊将對外資和民(mín)營企業放開，我國(guó)油氣體(tǐ)制改革正迎來“裏程碑”意義的重要時刻。
開放合作(zuò)帶來機遇
“真沒想到對外資開放勘探開發來得這麽快。”對外經濟貿易大學(xué)國(guó)家對外開放研究院教授董秀成坦言，我國(guó)油氣勘探開發放開，符合國(guó)家油氣體(tǐ)制改革的總體(tǐ)方向和基本原則，是改革的必然趨勢。
此輪油氣體(tǐ)制改革始于2017年。當年5月份，國(guó)務(wù)院印發了《關于深化石油天然氣體(tǐ)制改革的若幹意見》，允許符合準入要求并獲得資質(zhì)的市場主體(tǐ)參與常規油氣勘探開采。
但長(cháng)期以來，國(guó)内僅有(yǒu)中(zhōng)石油、中(zhōng)石化、中(zhōng)海油、延長(cháng)石油等少數國(guó)有(yǒu)石油公(gōng)司具(jù)有(yǒu)這一資質(zhì)，其他(tā)資本進入石油和天然氣勘探開采存在障礙。
當前，我國(guó)油氣體(tǐ)制改革的基本思路是“放開兩頭，管住中(zhōng)間”。兩頭是指油氣上遊，即勘探開發和下遊煉油化工(gōng)銷售等，中(zhōng)間則是指油氣運輸、儲備、接收等。
董秀成表示，我國(guó)以往油氣體(tǐ)制改革總體(tǐ)以下遊開放為(wèi)主，包括煉油産(chǎn)業開放、對外貿易逐漸放松管制，以及成品油批發、倉儲和零售等業務(wù)的開放。由于油氣上遊涉及國(guó)家油氣資源和礦業權，與能(néng)源安(ān)全密切相關，我國(guó)一直持謹慎态度。從這個角度上說，這次開放石油天然氣勘探開采，具(jù)有(yǒu)裏程碑意義。
業内人士表示，由于準入限制，以往民(mín)營油氣企業大多(duō)集中(zhōng)于下遊，或者提供油田服務(wù)。随着改革的深入，掌握一定程度上遊資源成為(wèi)這些民(mín)企的期盼。
此外，不斷有(yǒu)傳聞稱年内我國(guó)将成立國(guó)家管道公(gōng)司，并準備向第三方開放基礎設施。假設輸油輸氣管道限制解除，這些企業的運輸問題也将迎刃而解。
開放競争并非壞事，比如中(zhōng)石化、中(zhōng)石油和中(zhōng)海油已經互簽協議加大開采力度。7月8日，中(zhōng)石油和中(zhōng)石化就塔裏木(mù)盆地、準噶爾盆地和四川盆地簽訂了聯合研究框架協議，共涉及雙方探礦權81個、總面積約30.58萬平方公(gōng)裏。7月10日，中(zhōng)石化又(yòu)與中(zhōng)海油就渤海灣、北部灣、南黃海和蘇北盆地簽訂了合作(zuò)框架協議，共涉及雙方探礦權19個、總面積約2.69萬平方公(gōng)裏。
廈門大學(xué)中(zhōng)國(guó)能(néng)源政策研究院院長(cháng)林伯強表示，以往“三桶油”有(yǒu)競争也有(yǒu)合作(zuò)，但以競争為(wèi)主，現在幾家企業聯手競争力更強，有(yǒu)利于我國(guó)油氣行業發展。
加強開發保障供應
董秀成表示，從我國(guó)整體(tǐ)改革開放大方向看，無論國(guó)際國(guó)内形勢如何變化，我國(guó)對外開放的政策沒有(yǒu)改變。油氣行業進一步擴大開放，可(kě)以清晰表明我國(guó)政府全方位對外開放的決心。
目前，我國(guó)是世界上最大的能(néng)源生産(chǎn)國(guó)和消費國(guó)。繼2017年我國(guó)成為(wèi)世界最大原油進口國(guó)後，2018年我國(guó)又(yòu)成為(wèi)世界最大的天然氣進口國(guó)。我國(guó)石油天然氣領域的對外依存度逐年上升，提高我國(guó)能(néng)源安(ān)全和資源保障能(néng)力迫在眉睫。
中(zhōng)國(guó)石油集團經濟技(jì )術研究院發布的《2018年國(guó)内外油氣行業發展報告》顯示，2018年我國(guó)石油進口量為(wèi)4.4億噸，同比增長(cháng)11%，石油對外依存度升至69.8%;天然氣進口量1254億立方米，同比增長(cháng)31.7%，對外依存度升至45.3%。
因此，保障能(néng)源安(ān)全必須加大油氣勘探開發力度，強化油氣供應保障能(néng)力，構建全面開放條件下的油氣安(ān)全保障體(tǐ)系。
董秀成表示，長(cháng)期以來，少數幾家國(guó)有(yǒu)企業享有(yǒu)油氣勘探開發權，市場競争主體(tǐ)少，易造成競争不足、開發效率低、成本高等問題。“擴大開放可(kě)以在提高勘探開發效率的同時，增加我國(guó)油氣資源儲量，提高技(jì )術水平，提高油氣自給率。”
不得不說，美國(guó)通過市場化手段加快頁(yè)岩氣開發，為(wèi)全球石油天然氣勘探開發引入市場機制做了很(hěn)好的示範。以往，外資企業在我國(guó)開展石油天然氣勘探開采業務(wù)，必須采取同國(guó)有(yǒu)石油公(gōng)司合作(zuò)的方式。如鄂爾多(duō)斯的緻密氣開發項目有(yǒu)道達爾參與，渤海海上油田項目有(yǒu)康菲石油參與等。林伯強表示，目前在石油天然氣勘探開采領域引入外資，可(kě)以先從引進先進技(jì )術開始，因為(wèi)在非常規油氣上，國(guó)外技(jì )術比較強，可(kě)以先引進技(jì )術提升國(guó)内勘探開發的技(jì )術水平。
市場格局将迎來改變
“目前來說，政策短期内暫時不會觸動油氣上遊勘探開發的基本格局。但長(cháng)期影響深遠(yuǎn)，将對國(guó)内油氣市場格局和市場結構産(chǎn)生重大影響。”董秀成表示，為(wèi)進一步擴大開放，下一步需要細化相關措施，及時修訂現行法律法規。
我國(guó)《礦産(chǎn)資源法》規定，從事礦産(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規定的資質(zhì)條件。在我國(guó)，中(zhōng)石油、中(zhōng)石化、中(zhōng)海油、延長(cháng)石油4大國(guó)有(yǒu)石油公(gōng)司享有(yǒu)油氣勘探開發的資質(zhì)。
同時，根據《中(zhōng)華人民(mín)共和國(guó)對外合作(zuò)開采海洋石油資源條例》《中(zhōng)華人民(mín)共和國(guó)對外合作(zuò)開采陸上石油資源條例》，中(zhōng)國(guó)對外合作(zuò)開采海洋石油資源的業務(wù)統一由中(zhōng)海油負責，中(zhōng)海油享有(yǒu)在對外合作(zuò)海區(qū)内石油勘探、開發、生産(chǎn)和銷售的專營權;中(zhōng)石油、中(zhōng)石化負責對外合作(zuò)開采陸上石油資源的經營業務(wù);在國(guó)務(wù)院批準的對外合作(zuò)開采陸上石油資源區(qū)域内享有(yǒu)與外國(guó)企業合作(zuò)開展石油勘探、開發、生産(chǎn)的專營權。
同時，業内人士表示，外資和民(mín)營企業要參與國(guó)内油氣勘探開發，需要建立油氣區(qū)塊的競争性出讓、流轉及退出機制。但長(cháng)期以來，國(guó)内油氣領域勘探開發的主體(tǐ)較少，區(qū)塊退出和流轉機制不健全，競争性還不夠。
目前，這一領域的政策措施也正在完善之中(zhōng)。今年4月份，中(zhōng)共中(zhōng)央辦(bàn)公(gōng)廳、國(guó)務(wù)院辦(bàn)公(gōng)廳印發《關于統籌推進自然資源資産(chǎn)産(chǎn)權制度改革的指導意見》指出，有(yǒu)序放開油氣勘查開采市場，完善競争出讓方式和程序，制定實施更為(wèi)嚴格的區(qū)塊退出管理(lǐ)辦(bàn)法和更為(wèi)便捷合理(lǐ)的區(qū)塊流轉管理(lǐ)辦(bàn)法。
有(yǒu)關專家認為(wèi)，油氣勘探開發是一個資本密集型、技(jì )術密集型行業，準入放開對于民(mín)營企業來說是機遇也是考驗。油氣勘探開發周期較長(cháng)，需要有(yǒu)“放長(cháng)線(xiàn)”的耐心，投資後短期内取得效益的可(kě)能(néng)性很(hěn)小(xiǎo)。（轉載）
